Honorables Servidores de Vocación Pública

La Profesionalización del Empleo Público en América Latina

Editores

Longo, Francisco. Ramió, Carles

Edicions Belleterra. Barcelona 2008

Reseña, analítica

Quiénes se conocen como servidores públicos o también funcionarios públicos son todas aquellas personas naturales que el derecho administrativo y civil  los cataloga como sujetos de derechos y obligaciones que hacen parte de la burocracia de un Estado, que se entiende como la administración pública, que trabajan en función de servir para alcanzar fines constitucionales y según los objetivos específicos de la entidad en la que se desempeñan. Según el derecho público, administrativo y civil la entidad se entiende como una persona jurídica.

Las actuaciones de un servidor público, la responsabilidad es de la persona natural pero también según como lo podría interpretar el derecho en distintos casos puede ser de la entidad la responsabilidad o persona jurídica que representan. Según la jurisprudencia de derecho público administrativo en Colombia, de acuerdo con el régimen jurídico las entidades públicas se definen como organismos que se originan en el Estado, que puede ser por justificación constitucional o según de gobierno, justificación constitucional cuando la misma constitución hace necesaria su existencia y cuando es por motivos de gobierno es porque responde a las necesidades de un proyecto político o según un Plan de Desarrollo. El capital o patrimonio que tienen las entidades es de origen estatal, cada una de las entidades tienen competencias que les permite el marco jurídico para celebrar contratos.

Los servidores públicos en correspondencia con lo que menciona el derecho público administrativo se dividen en empleados públicos y trabajadores oficiales. Los empleados públicos son aquellos que hacen parte de la administración pública a partir de un acuerdo legal y reglamentado; quienes hacen carrera administrativa y quienes son provisionales. Por otra parte los trabajadores oficiales son quienes tienen un contrato pero su reglamento no es el mismo en comparación con un empleado público. El término de servidor público también aplica para quienes son miembros de corporaciones públicas que son escogidos por elección popular, entre otros los escogidos por libre nombramiento y remoción, como lo son los directivos de un Departamento Administrativo que dependen de la rama ejecutiva su escogimiento o remoción igualmente sucede con quienes hacen carrera diplomática o hacen parte de misiones diplomáticas. Quienes trabajan en las empresas industriales y comerciales del Estado son igualmente servidores públicos si más del 50% del capital de la empresa corresponde al Estado, entre otros los miembros de la Fuerza Pública, particulares que ejerzan funciones públicas permanentes o transitorias, empleados y contratistas, personas que tienen bajo su responsabilidad la administración de recursos como las contribuciones fiscales o parafiscales, tarifas, impuestos, tasas, valores entre otros también son servidores públicos. Los trabajadores oficiales sean interventores, consultores, asesores y contratistas tiene las mismas responsabilidades.

Con el propósito de hacer una definición del concepto de Servidor Público, teniendo en cuenta algunas ideas que menciona el libro La Profesionalización del Empleo Público en América Latina y la jurisprudencia del derecho público administrativo que existe desde la Constitución Política de 1886 hasta la más reciente expedición de decretos y leyes principales que hacen referencia a la función de los servidores que trabajan en la administración pública del Estado en la República de Colombia.

La Constitución Política de Colombia de 1886, en el Título V De Los Poderes Nacionales y del Servicio Público menciona en el artículo 63 “que todo empleo tiene que tener funciones detalladas en la ley o en un reglamento” así se entiende que todos los empleos y trabajos públicos están especificados en el ley, en decretos y estatutos propios con los que cuenta el Estado y la entidad donde trabaja. La Constitución en el artículo 63 aclara que “nadie podrá recibir dos sueldos del tesoro público, a excepción que lo especifiquen otras leyes”. Todo servidor o funcionario de acuerdo con la Constitución de ese entonces como también lo especifican leyes más recientes “debe prestar juramento para ejercer el cargo que le corresponde” según el Artículo 65.

Durante el siglo XX son varías las leyes y decretos que reforman la función pública, una de las leyes que creó la carrera administrativa es la Ley 165 de 1938 que entre otras cosas reconoce que los empleados pueden ser removidos por faltas que comentan, que pueden ser ascendidos en caso de que exista una vacante o un cargo de mejores condiciones dentro de la jerarquía en la que se encuentra según sus méritos y competencias, el artículo 3 establece que el empleado que hace carrera administrativa tendrá derecho a prestaciones en caso de accidentes de trabajo y de enfermedad, a gozar de vacaciones remuneradas, seguros de vida y pensiones de jubilación y retiro. Las condiciones para ingresar a la carrera administrativa son “ser Colombiano, haber  cumplido con los deberes militares, estar a paz y salvo con el tesoro público y no tener ninguna enfermedad contagiosa”. Para ingresar a la carrera administrativa se especifica que se someterá a un período de prueba que no podrá ser menor de un año, el sueldo es según como lo establece la ley, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales. El artículo 8 menciona que los deberes de los empleados públicos son; lealtad al espíritu de la constitución, a las leyes de la república, ser eficiente, imparcial y tener discreción en la presentación del servicio encomendado, acatar a los superiores jerárquicos, tener honor, fama en su comportamiento social, el no cumplimento de los deberes puede hacer perder prerrogativas de la carrera administrativa según la Ley 165 de 1938 del entonces. Los servidores podían al igual que ahora construir sindicatos y asociaciones profesionales. El artículo 18 establece que el gobierno procederá a fomentar escuelas que ofrezcan cursos especializados, mixtos con el propósito de capacitar el personal que se desempeña en un puesto público.

Acaecido el periodo interregno en el que ejerció como dictador Gustavo Rojas Pinilla, después del plebiscito que pone fin a este suceso y a comienzos de lo que se conoció como el Frente Nacional, Ley 19 de 1958 hace una reforma administrativa con el propósito de hacer una reorganización para “mejorar la coordinación y la continuidad de la acción oficial, según planes de desarrollo progresivo”. El artículo 3 creó el Departamento Administrativo de Planeación y de servicios técnicos. A partir de la promulgación y la práctica de esta ley la función pública se orienta al desarrollo. El artículo 8 creó el Departamento Administrativo del Servicio Civil que organiza todo lo correspondiente a los empleados públicos; el reclutamiento, ascensos y disciplina, es una entidad que resuelve además litigios que susciten entre los servidores públicos, tiene en cuenta los ascensos y la disciplina de los servidores. Cuenta con una base de clasificación de los cargos, una escala de sueldos, nomenclaturas que permiten saber cuándo se necesita reclutar, cuándo existen vacantes y el tipo de persona que deben ocuparlas. En el artículo 12 afirma que tanto los servidores públicos activos y los que se encuentran en período de prueba, los que estén en licencia ordinaria o de larga duración, tienen prohibido cualquier tipo de  actividad que implique intervención política partidista o utilización de las funciones o poderes propios de su cargo para el beneficio de la organización política o de las campañas de los partidos, lo cual excluye al servidor público de participar en política haciendo proselitismo, pero no impide ejercer el ejercicio del voto que es un derecho ciudadano, pero que no interfiera con sus funciones y su compromiso como servidor. Específicamente no puede hacer parte de directorios o comités de los partidos políticos, hacer intervenciones públicas que manifieste actos políticos de un partido, expresar discursos, conferencias o locuciones de carácter partidario y hacer intervenciones que aparezcan por medio de la prensa hablada y escrita, no puede teniendo en cuenta la filiación política de otros ciudadanos tratarlos a favor o en contra, ejercer trato discriminado contra los mismos. Tampoco hacer contribuciones con dineros públicos a partidos políticos o con otra finalidad política y hacer retenciones de sueldos.

El Decreto Nacional 3074 de 1968 no incluye como servidores públicos y como parte del servicio civil, pero si como auxiliares de la administración los servicio ocasionales que hacen personas naturales; los peritos obligatorios, los jurados de conciencia o votación, temporales como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra, por lo tanto no tienen los mismos compromisos y deberes que un servidor público, pero sí de manera temporal al cumplir con su trabajo. El decreto también señala la naturaleza de los empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera. De libre nombramiento y remoción; ministros de despacho, jefes de departamentos administrativos, superintendentes, viceministros, secretarios generales de ministerio y de departamentos administrativos, gerentes o directores de Establecimiento públicos o de empresas industriales y comerciales del Estado, también son de libre escogimiento y remoción la planta de personal de los despachos de las funcionarios mencionados anteriormente, empleos de la presidencia de la república, los empleos del servicio exterior de conformidad con las normas que regulan la carrera diplomática y consular, los empleos de agentes secretos y detectives, los empleos de la Registraduría nacional del Estado Civil y El Consejo Nacional Electoral, designación que regulan decretos como lo son el 1487 y 1488 de 1986. 

El Departamento Administrativo del Servicio Civil debe facilitar los ascensos, contará con una política de capacitación que comprenderá la formación, el adiestramiento y perfeccionamiento de los servidores públicos y de acuerdo con los recursos humanos que necesite la función pública. A partir del Decreto Nacional 3074 de 1968  la Escuela Superior de Administración Pública asesora al Departamento Administrativo del Servicio Civil. El decreto es enfático en el artículo 40 en afirmar que la “igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público,  posibilita ascender en la carrera conforme a las reglas que se establecen y con base en el mérito”. El artículo 7 menciona que, todo servidor público debe cumplir con los principios de lealtad, eficiencia y honestidad que corresponde a la función que desempeña, ascenso por méritos y cumplir con los reglamentos de la carrera administrativa. El artículo 59 del decreto indica que la Escuela Superior de Administración Pública tiene objetivos como lo son la enseñanza, la investigación y la difusión de las ciencias, técnicas propias de la administración pública; formar, adiestrar y perfeccionar el servicio público del Estado.

El Decreto 3135 de 1968, prevé la integración del sector público y privado a la seguridad social, régimen de prestaciones de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

El artículo 1 del Decreto 1848 de 1969 contiene definiciones más precisas sobre el servidor público, según el decreto son todos aquellos que se denominan genéricamente empleados oficiales y que son  personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias de establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta. Los trabajadores oficiales son quienes están vinculados a la administración pública nacional por una relación legal y reglamentaria o por un contrato de trabajo. Son trabajadores oficiales quienes prestan sus servicios en la construcción y sostenimiento de obras públicas, diferente a quienes son el personal directivo, quienes sirven en establecimientos públicos con carácter comercial o industrial del Estado y en sociedades de economía mixta. Todos los trabajadores oficiales deben tener por escrito un contrato y se regularán según el Código Sustantivo del Trabajo. El decreto menciona que todos los empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho a una prima de navidad que equivale a un mes de salario, deben tener un auxilio funerario, seguro por muerte que equivale a doce mensualidades del último salario devengado, tener una pensión por invalides y en caso de no aplicarse una pensión de jubilación o de retiro por vejez.

El decreto 1950 de 1973 en el Título V menciona lo correspondiente con el retiro del servicio que puede ser por declaración de insubsistencia del nombramiento, renuncia regularmente aceptada, por supresión del empleo, por invalidez absoluta, por edad, por retiro con derecho a pensión de jubilación, por destitución, por abandono del cargo, por revocatoria del nombramiento y por muerte. El decreto afirma que la edad que impide desempeñar cargos públicos es para mayores de 65 años. El artículo 169 establece que son estímulos y distinciones; la felicitación verbal o escrita, la postulación y otorgamiento de becas, la designación para adelantar estudios, la publicación de trabajos meritorios por cuenta del Estado, las condecoraciones y las demás que determine el Gobierno. El Título VIII del decreto en mención afirma que los empleados públicos tienen derecho a recibir capacitación para ampliar los conocimientos, desarrollar habilidades y aptitudes, mejorar su rendimiento, incrementar los conocimientos para participar en concursos que les permitan obtener promociones en el servicio y ingresar a la carrera administrativa. Sobre la carrera administrativa el decreto la define como "un sistema de administración de personal que tiene por objeto mejorar la eficiencia de la administración y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la estabilidad en sus empleos y la posibilidad de ascender conforme a las reglas que el presente Decreto establece". El artículo 190 menciona que "se realizaran convocatorias al concurso, las entidades expedirán un boletín de cargos vacantes que expida el Departamento Administrativo del Servicio Civil". El capítulo X menciona cómo hacer ordenación de los empleos por niveles; el ejecutivo, el profesional, el nivel técnico "son los empleos que requieren facultades precisas y tiene competencias específicas para hacer funciones propias que requieren su saber". El nivel asistencial "son los empleos que hacen labores de ejecución con responsabilidades y compromisos individuales limitados". Los auxiliares comprenden los empleos caracterizados por labores materiales.

El sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos público y unidades administrativas; fijan escalas de remuneración que clasifican los empleos según el Decreto 1042 de 1978. El decreto en el artículo 33 menciona que la jornada de trabajo de un empleado público que corresponda con su remuneración es de cuarenta y cuatro horas semanales. Los trabajadores oficiales y otros empleados que tengan funciones y actividades discontinuas o intermitentes, se tienen en cuenta que su jornada de trabajo es de doce horas diarias sin que a la semana sean más de sesenta y seis horas.

La ley 13 de 1984 establece normas para la regulación de la administración del personal civil, contiene un régimen disciplinario que se aplica tanto a empleados públicos, a empleados de carrera, a provisionales y de libre nombramiento y remoción Su objetivo es lograr la eficiencia, la moralidad, la responsabilidad y la conducta correcta. El artículo 3 dice que todo empleado público tiene la obligación de denunciar las faltas que sea testigo. El artículo 15 enumera las faltas que se pueden calificar como graves o leves según su naturaleza y sus efectos. El artículo 23 enuncia las funciones del Consejo Superior del Servicio Civil, que entre otras funciones tiene la de “servir de órgano asesor del gobierno en materia salarial y de carrera administrativa. El Artículo 24 establece un sistema de información de personal que estará a cargo del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

La Constitución Política de Colombia de 1991 sin hacer mayores cambios a la jurisprudencia mencionada anteriormente en el capítulo II que titula de la Función Pública, tiene en cuenta que no podrán ser inscritos como candidatos a cargo de elección popular ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente o por interpuesta persona contratos con el Estado los que fueron condenados en cualquier tiempo por delitos que afecten el patrimonio del Estado, también por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.

La constitución incluye que los empleados que se desempeñan en la rama judicial, órganos de control, electorales y de seguridad, establece que les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos, pero que pueden ejercer libremente el sufragio. El artículo 129 afirma que no pueden los servidores públicos aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, tampoco hacer contratos con ellos sin autorización del gobierno. El Capítulo V artículo 209 especifica que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, eficacia, eficiencia, participación económica, celeridad, imparcialidad,  publicidad, responsabilidad y transparencia( principios que también menciona la Ley 489 de 1998 en el Capítulo II artículo 3 que complementan los de la constitución) teniendo en cuenta la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Como una entidad independiente de las ramas de poder se crea por la Constitución de 1991 la Comisión Nacional del Servicio Civil que de acuerdo con el artículo 130 “es responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”. 

La Constitución en el artículo 267 define que una de las funciones de la Contraloría es ejerce control fiscal de los servidores que trabajan en administración pública. La Procuraduría según el Artículo 278 tiene la facultad de investigar y con decisión motivada por previa audiencia puede desvincular del cargo a un servidor público por cometer faltas como infringir la Constitución y la ley o si hace indebido provecho patrimonial del Estado entre otras faltas que pueden causar destitución.

La posibilidades de recibir los empleados oficiales estímulos por buen desempeño es lo que establece el Decreto Nacional 1661 de 1991, entre otras cosas menciona una modificación el régimen de prima técnica que es el reconocimiento económico para hacer más atractivo o mantener en el servicio del Estado a servidores altamente calificados con conocimientos técnicos o científicos. Quienes están excluidos del estímulo son los empleados del Ministerio de Relaciones Internacionales que realicen misiones diplomáticas, personal docente excepto el de universidades públicas, las entidades que disponen de una prima técnica, el personal de las fuerzas militares y los empleados civiles del Ministerio de Defensa.  El artículo 11 “el premio al mejor funcionario” equivale a cuarenta salarios mínimos mensuales legales vigentes, quien sea designado como mejor funcionario del año por el ministro o jefe de departamento administrativo.

La Ley 4 de 1992 establece las normas, los objetivos y los criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional, de la fuerza pública y de los trabajadores oficiales.

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública se expide en el año de 1993 con la Ley 80 que dispone de las reglas y principios que rigen los contratos con las entidades estatales, el artículo 2 clasifica las entidades en niveles nacionales, regionales, departamentales, de provincias, de distritos, metropolitanas, asociaciones de municipios, de los territorios indígenas, de los establecimientos públicos, de empresas industriales y comerciales, las cuales la ley les otorga capacidad para celebrar contratos. La ley define en un numeral del artículo 2 a los servidores públicos como "las personas naturales que prestan servicios dependientes a los organismos y entidades que se mencionan en esta ley, que son representantes legales y funcionarios que pueden ser de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes quienes se deleguen la celebración de contratos en representación de aquellas" dice que también son servidores públicos "los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas". Según la ley los "servidores públicos son quienes están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua dirigida, regulada y controlada por el Estado, en búsqueda de preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines".

El Decreto 2329 de 1995 regula los procesos de selección y concurso de la carrera administrativa que se realiza por merito, en el que todos tienen la posibilidad de participar en igualdad de oportunidades pero demostrando que tienen los requisitos para desempeñar los empleos que están vacantes o disponibles. La ley en el artículo 9 establece que son dos clases de concurso para participar, el primero es por ascenso en el que participan los empleados de cualquier entidad que están inscritos en el escalafón de la carrera administrativa y que la calificación de servicios es igual o superior al 70% y segundo es la admisión, concurso abierto para todas las personas que evidencien los requisitos que se exigen para el empleo al cual se postula.

Normas sobre la organización y el funcionamiento de la función administrativa es el contenido de la Ley 489 de 1998 que crea el Sistema de Información y Gestión de Empleo Público que contiene información de todas las entidades nacionales de los servidores públicos, con el Decreto 2842 de 2010 se establecen nuevas disposiciones y reorganiza su función. Por otra parte la Ley 489 de 1998 menciona las finalidades de la función administrativa "que es la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la constitución". Tanto las entidades como las personas que ahí trabajan deben ejercer sus funciones consultando el interés general.

La Ley 443 de 1998 expide nuevas normas sobre la carrera administrativa y definen los principios que la orientan;  igualdad y el mérito. El título III Evaluación del Desempeño y la Calificación de los Empleados de Carrera, la ley menciona en el artículo 30 que todos presentaran anualmente una prueba en la que se examinarán objetivos medibles, cuantificables y verificables que puedan demostrar el desempeño de un empleado  público de carrera. El artículo 31 define que la evaluación de desempeño es un instrumento de gestión "que busca conocer el mejoramiento y el desarrollo de los empleados, los objetivos de la evaluación son; adquirir los derechos de carrera, conceder estímulos a los empleados, participar en concursos de ascenso, formular programas de capacitación, otorgar becas y comisiones de estudio, evaluar los procesos de selección, determinar la permanencia en el servicio". En el Capítulo II de la ley que titula Del Departamento Administrativo de la Función Pública antes conocido como Departamento Administrativo del Servicio Civil, en el artículo 55 de Ley 443 de 1998 menciona que el objeto del departamento es organizar en materia administrativa la Rama Ejecutiva orientando al Presidente de la República en la formulación de la política pública de administración de todos los niveles administrativos y de todas entidades que la conforman de acuerdo con la gestión pública. El Capítulo III que titula De La Escuela Superior de Administración Pública, el artículo 58  caracteriza su función, que es un establecimiento público de orden nacional universitario que está adscrito al Departamento Administrativo de la Función Pública y hace parte del Sistema de Carrera Administrativa y de la Función Pública, considerado como el principal ente de investigación, desarrollo científico y tecnológico para formar en perfeccionamiento, capacitación y extensión en el orden nacional y territorial, que ofrece programas propios para la administración pública. La Ley 909 de 2004 incluye nuevas regulaciones al sistema de empleo público y el ejercicio de la gerencia pública complementando lo que dice la Ley 443 de 1998.

Rafael Jiménez Asencio ponente en el libro la Profesionalización del Empleo Público en América Latina hace una explicación conceptual de la gerencia pública y afirma que una característica de los gerentes son los resultados.

En lo público la administración de un gerente se entiende como lo que hacen los niveles directivos que a diferencia de los niveles asistenciales como los profesionales tienen responsabilidad en resultados generales. Los gerentes de lo público hacen que los recursos y las competencias que tienen según la entidad pública en la que se desempeñan, puedan observarse después de un periodo las ejecuciones en resultados y que estos muestren eficacia y eficiencia.

Los gerentes de lo público que se pueden también denominar directores de lo público, su vocación y profesionalización debe demostrar, además de resultados ser personas eficientes y efectivas según el trabajo de la entidad en la que se desempeñan,  tener confianza política y hacer decisiones con capacidad y mérito según Rafael Jiménez Asencio. Confianza política porque en Colombia los niveles directivos son escogidos por el presidente por libre nombramiento y remoción como también en muchos países de América Latina. La confianza política se entiende como un  compromiso y lealtad con quien lo escogió de acuerdo con su agenda y programa político, por eso él menciona que las funciones directivas hacen parte del ámbito de la política pero las funciones administrativas que debe realizar todo directivo con sus recursos humanos corresponden a objetivos y metas que no necesariamente son políticas, si de Estado en servicio de los ciudadanos y que su función es necesaria para el buen establecimiento de lo público.

La gerencia pública tiene sentido cuando el paradigma es el desarrollo y uno de los propósitos del Estado Social de Derecho es que se logren mayores niveles. Que los directivos se entiendan como gerentes es porque lo que se espera de su función y de los recursos humanos con los que cuentan las entidades públicas es que muestren resultados, entonces un modelo de gerencia pública es el indicado para generar más desarrollo cuando esa es la intención de la función pública con respecto a las entidades que tratan problemas como la pobreza y la inversión social principalmente.

La profesionalización del empleo público no es algo que corresponda a los directivos o gerentes de lo público únicamente, todos los empleados públicos según sus capacidades y niveles educativos deben entender tanto su función como lo que hacen los directivos, es necesario que también conozcan el ordenamiento jurídico que explica la naturaleza de su vocación que es honorable para lo público y que está al servicio de todos los que viven en un Estado soberano.  

La reseña “Honorables Servidores de Vocación Pública” no representa la opinión o el consentimiento oficial de la Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.